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  作者: 邵海鹏

  9月1日,国务院新修订的《土地治理法实行条例》(下称《条例》)将正式施行。这是《条例》自1998年周全修订后的第二次周全修订,其上位法《土地治理法》最新修订于2019年,施行于2020年1月1日。

  岂论是执法,照样条例,都是在周全总结上一轮“三块地”改造试点履历基础之上举行的修改。“三块地”改造指的是,农村土地征收、团体谋划性建设用地入市、宅基地制度改造。作为《土地治理法》的主要细化方案和操作指南,《条例》更为外界所关注。

  受外界关注的背后,还在于快要一年前,也就是2020年10月,天下104个县(市、区)和3个地级市启动了新一轮农村宅基地制度改造试点。这是继2015年农村“三块地”改造试点后,中央启动的新一轮农村土地制度改造。

  司法部、自然资源部卖力人在解读《条例》时指出,在《土地治理法》确定的制度框架下,聚焦土地征收、团体谋划性建设用地入市、宅基地治理等重点问题,进一步细化相关制度措施,强化对耕地的珍爱,针对耕地“非农化”“非粮化”以及“合村并居”中违反农民意愿等突出问题,进一步明确制度界线,强化执法责任,确保《土地治理法》获得周全贯彻实行。

  细化土地征收程序

  在未修订之前,《条例》将控制农用地转为建设用地作为土地用途管制的重点。然而,由于对农用地之间的转化缺乏制度性的约束,实践中耕地转为林地、草地、园地等征象大量存在,严重影响到国家粮食平安。

  出于对粮食平安的高度重视,《条例》强化了对耕地,稀奇是永远基本农田的治理和珍爱。

  为此,《条例》划定,国家对耕地执行特殊珍爱,严守耕地珍爱红线。严酷控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地。耕地应当优先用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产物(000061,股吧)生产。

  为了确保良田粮用,切实制止菜篮子与米袋子争地,2021年3月,自然资源部充实运用卫星遥感影像等信息手艺手段,连系实地巡查等方式,动态监测耕地和永远基本农田实变为林地、园地、草地等其他类型农用地及农业设施建设用地情形。与农业农村部每半年开展一次天下种粮情形监测评价相连系,协同处置好耕地“非粮化”“非食物化”等问题。

  在已往,土地征收引发过较大的社会冲突。若何维护被征地农民正当权益,修订后的《条例》自然会引发外界关注。

  遵照《土地治理法》的基本思绪,《条例》对“保障被征地农民原有生涯水平不降低,久远生计有保障”这一由《土地治理法》首次明确的基本原则,以及“确定以区片综合地价取代原来的土地年产值倍数法抵偿村民”等内容举行了细化。

  首辅智库学术委员会副主任委员陈林对第一财经记者示意,岂论是执法,照样条例,对于土地征收抵偿的制度设计更为科学合理,有利于珍爱农民的利益。土地产值只是制订区片综合地价的思量因素之一,土区域位、土地供求关系、人口以及经济社会生长水一致因素也要纳入思量。在现实历程中,杀青的抵偿水平也与农民的谈判职位有关。

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  好比,在一些地方,稀奇是东部沿海区域,泛起所谓的“返回地”或“返还用地”,指 *** 依法征收农民团体土地后,按征收土地面积的一定比例返给农村团体经济组织的国有土地。这些“返回地”多数处于城乡接合部,经济价值和增值空间很大,其带来的收益往往比土地抵偿费和安置津贴费(也叫“综合地价”)还要大。

  浙江科技学院经济与治理学院教授叶俊焘告诉第一财经,从社会治理的角度,地方 *** 应该在提供征地抵偿、社会保障用度之外,还要思量被征地农民的职业技术,是否能够顺应非农化、城镇化。“这是在底线基础上,对未来生长的前瞻性创新。”

  “四个制止”与“三权分置”

  在宅基地治理中,《条例》鲜明提出“四个制止”:制止违反农村村民意愿强制流转宅基地,制止违法收回农村村民依法取得的宅基地,制止以退出宅基地作为农村村民进城落户的条件,制止强迫农村村民搬迁退出宅基地。

  对于宅基地制度改造,中央多次提到,要保持足够的历史耐心。2021年中央一号文件提出“稳慎推进农村宅基地制度改造试点”。“四个制止”可以明晰为“稳慎推进”的详细注脚。

  陈林以为,宅基地是热门问题、敏感问题。一方面利益很大,闲置也多;另一方面,确实是有一些人打农民的歪主意。“四个制止”划了底线,但也没有关闭宅基地改造的大门,这方面需要审慎推进。

  对于“四个制止”,叶俊焘以为,这一定不是空穴来风,可能是中央在前期试点历程中看到相关问题,才有云云严肃的态度。他以为,要从深度城镇化和墟落振兴协同推进的战略高度来看待。尤其是第三个制止,是防止城镇化历程中由于结构性失衡而泛起系统性风险,同时也是为了夯实粮食平安的基本。

  在此基础上,才是探索宅基地所有权、资格权、使用权分置的有用实现形式。

  之以是宅基地制度改造庞大,缘于其制度设计。宅基地制度起源于设计经济时期,主要特征是“团体所有、成员使用,无偿分配、耐久占有”。宅基地团体成员无偿取得和耐久使用的制度设计初衷是保障农民的基本栖身,承载的是社会保障功效,团体成员身份是宅基地保障功效的实现基础,正是这种身份性赋予了宅基地的社会福利性子,自然地倾轧市场生意。

  然而,在现实中,从农民角度看,宅基地不仅施展了栖身保障功效,也是其主要的财富。随着经济社会生长和城镇化历程快速推进,城乡人口和资源要素流动加速,农民宅基地的财富价值逐步显化,经济功效逐步提升。

  农业农村部农村经济研究中央改造试验研究室副主任刘俊杰对第一财经记者示意,宅基地制度改造的焦点是若何统筹好体现国家意志的宅基地保障功效和维护好农民权益的财富功效,在保障农民基本栖身权力的条件下,解决宅基地闲置虚耗与农民财富权益缺失等问题。

  他以为,宅基地“三权分置”改造的逻辑起点是,通过完善团体所有权体现保障社会公正的意志,保障农户资格权实现户有所居,适度放活使用权实现资源优化设置和农户财富权力。

  对于宅基地的“三权分置”,中央要求“落实团体所有权、保障农户资格权、适度放活使用权”。刘俊杰称,宅基地“三权分置”改造后,现有宅基地“两权星散”名目下农民的宅基地使用权将由农户资格权来承载,实现宅基地的栖身保障功效。

  对于宅基地农户资格权权能属性,他以为,农户资格权不是一种全新的权力,而是对团体所有制下成员身份性权力的一种手艺性处置。实践中,由于各地现真相形差异较大,应连系农村团体产权制度改造开展资格权认定,重点探索资格权的认定设施、行使条件和实现方式,以及资格权放弃、损失与重新获取等特殊情形的实现路径。

  “适度放活”使用权是宅基地“三权分置”改造的重点。刘俊杰注释称,放活后的使用权承载了优化资源设置和保障农民财富权力的功效,其价值需要通过流转生意才气实现;而“适度”的表述也为宅基地使用权放活局限划了底线。下一步的改造路径,应该是在坚守底线的基础上,在两个偏向上发力。一是健全农村产权流转生意市场建设,探索放活宅基地使用权多种路径,为宅基地使用权流转增添出口,优化资源设置效率,实现农民宅基地财富权益。二是连系宅基地有偿使用、自愿有偿退出等改造事项,买通宅基地与团体建设用地转换通道,完善盘活闲置宅基地和农房的政策系统,赋予行使主体完整的权能。

  

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